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「都更」關鍵「12問」看懂!未來城市會更美

都市更新關鍵「12問」,看懂未來城市會更美。(123RF/大紀元合成圖)
都市更新關鍵「12問」,看懂未來城市會更美。(123RF/大紀元合成圖)
文/李昭幸
連雲建設總經理蔡漢霖先生擔任「臺北市都市更新學會」第五屆理事長,該學會成立於民國九十七年,是臺灣最早成立的民間都市更新學會組織,致力於推廣都更的正確觀念、提供相關的專業知識以及改善都更法令與制度,是一個結合產官學三方的智庫平臺。

理事長蔡漢霖也知道為都更開創新模式困難重重,但他用老子的一段話做為自我鼓勵: 「合抱之木,生於毫末;九層之臺,起於累土;千里之行,始於足下。」不斷的透過各種講座與管道,運用他的專業,帶領民眾一探都更的全貌及面臨的困境,並給出了新的解方。
「臺北市都市更新學會」第五屆理事長蔡漢霖。(蔡漢霖提供)「臺北市都市更新學會」第五屆理事長蔡漢霖。(蔡漢霖提供)

了解都更,你就知道都更跟你息息相關

「都更」的確是一個城市必須面臨的課題,設想當年921大地震如發生在臺北市,那死亡人數將難以想像,因此政府希望能夠「加速」將老舊建物,重建為符合現代安全法規的新建築。

現行臺灣的都市有什麼問題呢?除了建物老舊、防震防火功能不足、公共安全堪慮;再加上違建橫行,市容醜陋有如第三世界國家;而街道狹小、都市計畫落後,更造成機能不足嚴重影響生活品質。

 

都更的時空背景

《都市更新條例》自1998年立法迄今,已歷經8次修法,第9次修法終於在2018年12月28日經立法院三讀通過。在都市更新「容積獎勵」辦法的誘因下,更打出了「免費一坪換一坪」的政策口號,但截至2020年5月底為止,全臺灣以《都市更新條例》為基準,送出的都市更新案共有1,300件,核定可重建者877件,其中已開工興建的則有608件,成效可說是緩不濟急。

基於改善都市面貌、都市公安、防災等公共利益需求,「都更」的推動勢在必行,但根據《住展》雜誌2018年的數據推估,雙北市現有屋齡超過30年以上的老屋,如果要完成「都更」,大約需要1,400餘年。漫漫「都更」路,進展如同牛步!

 

為什麼要有《都市更新條例》?

房屋對大多數市民來說,就是一個窮盡畢生大量積蓄,加上背負十幾二十年的貸款,最後購得的一個可以遮風避雨的棲身之所。因此有餘力妥善維護房屋的人不多,有閒錢且願意花費鉅資只為增進居住安全的人更是寥寥可數,也因如此,如無「充分」的誘因,市民普遍對重建房屋的積極意願不大。但,政府憂慮如重大災害發生,現有建築物安全不足,將造成慘痛傷亡,因此《都市更新條例》應運而生。而其中的「容積獎勵」辦法就成為都更的最大誘因。

 

何謂「容積獎勵」辦法 

所謂容積率,是指每一層(不包括地下室、陽臺、公設)樓地板面積的總和與基地面積之比率。依現行的都更獎勵辦法,容積獎勵期待值是法定容積的30~40%。

雖然大家都知道新房子比較安全,但很多老舊建築物有實質上的改建困難,總結主因就是:沒錢!

面對數以千億計的重建經費,住戶沒錢,政府也沒有經費,所以制訂都市更新「容積獎勵」辦法來增加誘因,讓更新後的建築享有比原來法定容積更高的獎勵,透過與建商合作來解決都更的問題。
羊毛出在狗身上豬來買單。(蔡漢霖提供)羊毛出在狗身上豬來買單。(蔡漢霖提供)

關鍵「12問」看懂問題 未來才有解

政府為了創造政府、住戶、建商三贏的局面,所以設置了都更「容積獎勵」辦法,卻造成「制度不公」「人心不平」,讓「都更」變得越來越複雜,越來越難推動,「容積獎勵」辦法到底出了什麼問題?蔡漢霖從不同的面向,提出了他的觀察:

 

問題一、「容積獎勵」成了 點石成金的金錢遊戲

容積的價值基本上與房價有非常高度的相關。在寸土寸金的都市裡,除了地段之外,允建容積成為決定土地價格的關鍵因素。在台北市單坪動輒破百萬的房價裡,扣除成本與合理利潤後,建築容積依然非常值錢。

透過政府贈送給地主的增額容積,確實可能讓地主與建商合作後取得需要的營建成本,甚至獲得可觀的利潤,但弊端也因此而生! 就像打開了潘朵拉的盒子一般,留下了無窮的後遺症,也成為每個都市更新推動者最大的夢魘!

問題二、「容積獎勵」缺乏成本概念 

獎勵期待值是法容的30~40%,看似免費實則不然,為了支撐居住空間所帶來的人口,需要有配套的用水、用電、交通、消防、警察、教育等公共設施。而這些設施的興建與維持都來自於人民的稅金,可以說是屬於公共財的一部份。

都更耗費巨大社會成本,但並非每棟舊大樓都需要獎勵才能更新,但在現行制度上,有可能反而補助了最不需要補助的對象,如何避免類似的問題,的確需要深思。

 

獎勵容積看似免費,實則不然。(蔡漢霖提供)獎勵容積看似免費,實則不然。(蔡漢霖提供)

問題三、濫送容積的後遺症未被正視

一個都市可容受的人口是有限的,因此,都市的容積即使要增加,也要在計畫中,增加在正確的位置。然而今天都市更新條例所贈送的容積發生在何時?何地?以什麼形式來發生?是完全不受控制。

三十年後新房子又變成老房子了。我們的都市能夠承受每三十年就要來一次的30~40%容積增加嗎?盲目無計畫的容積獎勵將成為都市發展之癌,該如何控制?

問題四、容積獎勵齊頭式平等的盲點

原本立意良善的政策,但目前都市更新實施狀況卻大多是在高房價地區,為何會有此現象?蔡漢霖提出以下概略的假設數據,說明其中的盲點:
大安區與淡水區容積獎勵比較表。(蔡漢霖提供資訊、大紀元製圖)相同的容積獎勵在不同區域卻是完全兩樣情。(蔡漢霖提供資訊、大紀元製圖)

齊頭式的容積獎勵措施,在最精華的大安區不須自費重建,且有增值空間,而在非都會區的淡水,亟待更新之建物卻因補助杯水車薪,需自費重建,因此「都更」的動機不高,換算下來除非有160%的容積獎勵才能與大安區有相同改建誘因,都更必須探討,何謂真正的平等?

到底如何分配資源才合理?(蔡漢霖提供)到底如何分配資源才合理?(蔡漢霖提供)

問題五、「一坪換一坪 舊屋換新屋」政策目標問題重重

而且因為建築法規的變遷、消防等法規標準的提升,相比於過去的老公寓(僅有單支窄梯、無電梯,公設低於10%),新法規建築物除了設置電梯以外,七樓以上即需要兩支逃生梯且級寬級深與寬度均有規範,因此公設比動輒超過30%成為常態,重建之後也很難換回原來的住屋空間。

如政策目標設定為都更前後「室內居住面積一坪換一坪」,實際上因產權面積增加與新/舊屋間的價差、再贈送每戶一個車位,重建完成後都更戶的價值平均都有1.5~2倍以上的增值,這是有房階級才能玩的都更大樂透!只是補助了有房階級,無房產者根本無法享受都更獎勵帶來的價值增值,讓富者越富,窮者越窮,這樣的現象是否符合公平正義原則?又如果住戶都能免費換回原先的居住空間,這不就代表所有市民只要購置一次房子未來政府都會免費幫忙換新?這樣的政策目標顯然不合理。

問題六、違建-都更的隱形殺手

違章建築,包含:陽台加蓋、屋頂加蓋、騎樓加蓋、一樓加蓋、夾層屋,影響所及,除了市容不美觀,還有防火、救災、抗震結構問題的隱患。既有老舊違建有其歷史因素,也已成為住民日常生活的一部份。

根據聯合國所主張「適足住房權」,是指任何人都有和平、安全而有尊嚴的居住在某處的權利,只要有使用權,無論租用、占用、違建…等各種形式,理應受到一定程度的保障。

強拆老舊違建,將造成社會衝擊、巨大經濟損失、百姓流離失所,也有侵害人權的疑慮,因此,現行政府,不敢積極執法,只能消極寄望於都市更新或由法律程序來處理。

雖然政府寄望透過「都更」政策自然解決違建問題,但目前政府對違建的態度,認定違建就是違法,不應該主張任何權利,所以,違建戶無法分回居住空間,勢必不會同意都市更新,違建戶就成了都更的釘子戶,增加都市更新推動困難。

但如將違建拆遷問題交由住戶透過法律自行解決,徒增彼此的對立,都市更新應該是喜事,不應成為鄰里間紛爭與訴訟的源頭。

一坪換一坪、老屋換新屋已經是一件不合理的事,如果違建戶又能享有一坪換一坪,更不符合公平正義與法治精神。

左右為難的情況,都更陷入如父子騎驢不知如何是好的困境,老違建也成為都更最大的絆腳石,對於違章建築問題,需要有另外一種思考角度?

問題七、都更後店面與一樓住宅面積縮減造成價值減損

過去的法定建蔽率為60%,但現行台北市最普遍的第三種住宅區用地建蔽率為45%;過去老公寓不需要附汽、機車位、無電梯、樓梯窄小也不需要設置兩隻梯、也不需要設車道、沒有複雜的消防與監控安全系統,更無管委會使用空間。

以上空間在新大樓都要設置,會導致新大樓一樓可設置的店面空間大幅縮水;在精華具商效的地區這造成嚴重的經濟價值損失,也造成店面原屋主的反對,這不只是容積的問題了,損失的價值,到底要由誰來買單?這是都更的嚴重障礙,該如何因應?
不光是容積問題,損失的價值誰來買單?(蔡漢霖提供)不光是容積問題,損失的價值誰來買單?(蔡漢霖提供)

問題八、危老條例紊亂市場秩序

危老條例無最小基地面積限制,針對基地小,百分之百通過的危老建築,獎勵明確,等於房子越老越值錢,新屋價格也因比價效應而水漲船高。但小基地個案居住條件差,倉促成案之下反而扼殺了附近基地的改建之路,逆向阻止都市更新進程,現有獎勵規則下經濟可行的案子被蓋完之後,都市未來又將何去何從?

想像如果一條街廓低矮建築與華夏並列,在現行制度下大多只有精華區中的低矮建築有機會一坪換一坪,超過四層樓以上的華廈幾乎束手無策,偏偏那是最需要都更的建築物,最危險的建築反而推不動,不僅造成街容無法改善且有公共安全的隱憂,這的確是個需要被解決的問題。

問題九、都更後新建物無法滿足住戶多元需求

都更戶對空間的需求多元,目前都更大多傾向單一建物的改建,為了要取得建造成本,因此,都朝高單價住宅進行規劃以創造最高價值,新房屋的總價值雖然變高,而高公設則讓實質的居住空間降低,通常無法滿足住戶的需求。

加上昂貴維管成本,對於無力負擔新房屋興建成本以及後續維護成本的弱勢族群,強制執行重建的結果,等於將他們掃地出門,如何照顧他們的權益?滿足住戶的需求,是「都更」的大課題。

問題十、「容積獎勵」≠萬靈丹 

當民眾已習慣「免費午餐」的積重,「一坪換一坪」的口號更是讓人心有過多的期望。無法一坪換一坪的住戶對現況不滿,期待未來政府獎勵增加再來重建;已滿足一坪換一坪的住戶眼紅於其他可以「一坪換二坪、甚至三坪」的案例因此不願配合;甚至連現狀已經可以「一坪換三坪」以上的住戶也在期待未來政府為照顧現行制度下無法重建者,等待未來獎勵「更好」時再來重建。當初的救命仙丹容積獎勵,反而引起人心貪婪,讓都市更新難以推動。

其實在都市更新的實務操作裡,每一個案子都有他不同的背景與困難。有些案子有產權整合分配的問題、有些案子問題則在拆遷中繼,另外還有重建財源、店面價值減損、違章建築補貼等等問題不一而足。現今想用一個齊頭式的容積獎勵制度去處理這些問題,往往造成很多案子的獎勵超出所需,而此同時大多數案子卻遠遠不足的狀況。此外,獎勵的分配方面亦因現行估價技術規則所囿,在價值分配上亦有所不公,凡此種種狀況均無法單純僅以給予全案容積獎勵的方式予以解套。

問題十一、只是「建物更新」而非「都市更新」

現在的社會早已進入科技時代,各項建設既便利又快速,如捷運、高鐵、手機通訊、網際網路……城市的生活樣貌已經進入了全新的世代。以台北市的都市計畫來說,已經有幾十年未被徹底檢討,都市機能的規劃並無法與時俱進,而目前的都更又停留在建物更新的層次,遠遠跟不上時代的需求。如果要能說服更多人民願意接受都市更新條例強制執行過程中所帶來對人民自由的侵害,「都市更新」的原意就必須要被落實。

問題十二、出了大臺北地區 就幾乎毫無誘因的容積獎勵辦法

現行的都市更新制度雖然表面上是靠容積獎勵來取得興建成本,原住戶好像不需要支出成本,但其本質還是以地易屋的合建機制。

原屋主透過將部分土地釋出來交換新房屋,而容積獎勵的真正作用是增加土地交換的價值以換取更多的房屋,這種方法在地價高的台北市或許行的通,但在台灣的其他絕大部分地區,因建物造價佔房價比例非常高,這樣的做法根本不可行。也難怪當政府有意繼續加碼都市更新容積獎勵時,除了台北縣市以外各縣市代表幾乎都表示興趣缺缺,這更凸顯了目前的容積獎勵機制獨厚台北市精華區,無法解決全國性普遍都有需求的老屋改建問題。

結語:現行都更 寸步難行

在防震、防火、居住安全的考量下,都更有執行的必要性,但目前的都市更新有侵害人權之虞,且都市無法真正更新,貧富差距加大,正當性不足導致強制執行寸步難行!

現行都市更新唯一財源為「容積獎勵辦法」,但因產權整合、拆遷中繼、重建費用、違章建築、補貼店面價值減損等眾多利益的糾葛,大多數的房子根本重建無望,然而無止境的增加容積獎勵卻又帶來無窮的後遺症,都更彷彿走入死胡同。

「徒法不足以自行」,如何讓執行公權力更符合比例原則,能在社會共識下順利推動,是需要更細緻的思考。

建議:回歸住的本質 為都更開創新模式 

雖然,故事裡潘朵拉無意間放出了魔鬼,但最終在盒子裡仍留下了「希望」,更符合都市計畫的創新模式將取代現行的「都更」模式。

目前「臺北市都市更新學會」正努力推動《都市再生法案》,配合《臺北首都圈再生計畫》,提高都市更新事業的公益性,並倡議以足夠配套措施,將執行過程中對人權的侵害降到最低。

在現代集合住宅中,由於各戶的土地持分低,但共有人友相對繁雜,各戶土地總值不高,也造成改建的困難。如能撇除對土地所有權的執著,由政府帶頭大量推出地上權/使用權的房屋。回歸居住的本質,或許不失為落實「居住正義」的一線曙光

更理想的「都更」環境,值得全民共同期待,當然也需要全民共襄盛舉推動創新法案,明天的美好才能劍及履及。

(特別企劃)